Правовое регулирование игорного бизнеса: европейский опыт

Этот материал посвящен анализу правового регулирования игорного бизнеса в странах Европейского Союза. В статье предлагается обзор инструментов и практик, которые позволили или помешали странам ЕС ввести оптимальное правовое и налоговое регулирование игорного бизнеса. Надеемся, что статья будет интересной и полезной для всех, кто стремится к фундаментальному понимание индустрии азартных игр.

Законодательство об азартных играх в странах ЕС

На текущий момент Европейский Союз не имеет компетенции регулировать сферу азартных игр и игорный бизнес. Соответственно, нет общего законодательства ЕС об азартных играх. Поэтому государства-члены самостоятельно регулируют этот рынок, что на практике приводит к существованию 28-ми национальных рынков соответствующих разновидностей азартных игр.

Все страны ЕС имеют законодательство об азартных играх. Для подавляющего большинства стран характерно принятие общенационального законодательства, устанавливающего унифицированный правовой режим для игорного бизнеса на территории всего государства. Однако в некоторых государствах (прежде всего федеративных) региональные власти пользуются полномочиями принимать местное законодательство, регулирующее игорный бизнес на соответствующей территории.

• Например, в Австрии на федеральном уровне регулируются казино, лотереи, карточные игры и покер, а на уровне каждого члена федерации (земли) - спортивное букмекерство и игровые автоматы вне казино.
• В Испании сфера азартных игр регулируется как на центральном (действует общенациональный закон), так и местном уровнях. Каждая из 17 автономных областей страны приняла свое законодательство на основании полномочий, делегированных центральной властью.
• В Италии на местном уровне продолжает регулироваться казино.
• Особая ситуация в Германии, где на общегосударственном уровне заключен и периодически обновляется Межземельный договор об азартных играх, а каждая земля принимает свое законодательство с соблюдением условий, установленных в настоящем договоре. Однако отдельные виды азартных игр и некоторые аспекты деятельности игорного бизнеса регулируются федеральными законами Германии.
  

В практике стран ЕС нет единства в вопросе, каким количеством законов - одним или несколькими - регулировать различные виды азартных игр.

1. Одни страны имеют единый законодательный акт, охватывающий все азартные игры - например, Великобритания, Нидерланды, Польша, Румыния, Швеция.
2. Другие пошли по пути принятия отраслевых законов. Так, например, в Ирландии действуют закон об азартных играх и лотереях и закон о букмекерстве, в Италии каждый сектор игровых услуг регулируется отдельным законодательством, в Литве действуют закон об азартных играх и закон о лотереях.

Особенностью игорного законодательства стран ЕС является то, что в их большинстве стран оно было существенно обновлено в течение последних максимум десяти лет, и этот процесс продолжается. Страны, которые все еще не осуществили кардинального обновления законодательства (например, Ирландия), планируют сделать это в ближайшем будущем.

Основными причинами этого общеевропейского явления можно считать ряд факторов:

• старое законодательство было сложно использовать для эффективного регулирования новых видов правоотношений в сфере азартных игр, которые возникли в результате развития современных технологий, прежде всего в аспекте игровых услуг в сети Интернет;
• старое законодательство не позволяло должным образом регулировать рынок, претерпевший существенные структурные изменения вследствие быстрого развития онлайн-гемблинга. В частности, оно не решало проблему оттока средств из национального рынка к зарубежным онлайн-операторам;
• вследствие исков Европейской Комиссии, которые были поддержаны судом ЕС, национальное законодательство ряда государств - членов ЕС было признано нарушающим их обязательства по учредительным договорам Европейского Союза. А именно - обязательство гарантировать такие основополагающие свободы внутреннего рынка ЕС, как свобода основания компаний и свобода предоставления услуг. На сегодня, благодаря решению суда ЕС, существует однозначное понимание, что азартные игры следует регулировать прежде всего как услуги. В результате государства-члены ЕС начали открывать национальные рынки игровых услуг для компаний-операторов, зарегистрированных в других государствах - членах ЕС;
• отношение граждан ЕС к азартным играм стало благосклоннее, чем в предыдущие десятилетия. Это произошло как вследствие изменений в общей культуре европейских обществ, так и благодаря массовому переходу игорного бизнеса на принципы социально ответственной игры.

Несмотря на приложенные усилия, в целом законодательное регулирование сферы азартных игр нельзя считать достаточно эффективным. Независимые исследования показывают, что в большинстве стран ЕС более 50% игорных услуг онлайн предоставляются на теневом рынке.

Однако в этом аспекте важно отметить, что в значительной степени такое положение вызвано налоговым законодательством, которое играет принципиально важную роль в регулировании рынка игровых услуг. Именно поэтому в индустрии игорного бизнеса принято оценивать потенциал рынка на основе комплексного анализа как отраслевого, так и налогового законодательства.

В 2000-х годах многие страны ЕС под давлением вышеуказанных факторов были вынуждены ввести либеральное регулирование рынка игровых услуг. Однако одновременно большинство из них ввели значительное налоговое бремя на игорный бизнес. Как показала практика, это привело к сокращению национального регулируемого рынка, оттока средств игроков в экономики стран с благоприятной средой для операторов игровых услуг онлайн, а значит и к необходимости смягчать налоговое давление.

Определение понятия азартной игры

Сфера действия законодательства об игорном бизнесе прежде всего определяется понятием азартной игры. И еще тем, какие именно виды азартных игр разрешены в стране и в каком режиме могут предоставляться игорные услуги: оффлайн - игорные заведения или онлайн - через Интернет.

Понятие азартной игры в законодательстве ЕС

Хотя в ЕС нет специального законодательства об азартных играх, на сегодняшний день действуют отдельные директивы ЕС, содержащие определение термина "игорные услуги" (gambling services). Из них можно вывести значение понятия "азартная игра". Последним является расширенное определение в Четвертой директиве 2015/849 о борьбе с отмыванием средств, согласно которому:

Игорные услуги – это услуги, которые предусматривают внесение, по индивидуальному требованию получателя услуг, ставки с денежной ценностью в играх случая [games of chance], включая игры, содержащие элемент умений, такие как лотереи, игры казино, игры в покер и букмекерские соглашения, которые предоставляются в определенном физическом месте, любыми средствами на расстоянии, электронными средствами или с помощью любой другой технологии, которая упрощает коммуникацию.

Более ранние Директивы содержат схожие по сути, но лаконичные определения термина. В них всех используется формула, отражающая суть азартной игры: "внесение ставки с денежной ценностью в играх случая".

Игра случая: различные европейские традиции

В постсоветских странах укоренился термин "азартная игра" для обозначения игры на денежный или иной материальный приз, в которой выигрыш полностью или в значительной степени зависит не от мастерства игроков, а от случая.

Этот термин происходит из французского языка: "jeu de hasard"» буквально означает "игра случая".

Этого ударения на случайности как сущности азартных игр придерживаются многие европейские страны. Например, закон об азартных играх в Польше называется так: "Ustawa o grach hazardowych", в Болгарии - "Закон по хазарта". Та же логика заложена и в немецком термине "Glucksspielen", который образуется из слов "Gluck" (удача, везение) и "spielen" (играть).

Как нетрудно заметить, в постсоветских странах смысл термина "азартная игра" существенно отличается от того, что используется в других европейских странах. У нас слово "азартный" понимают как обозначение особого психического состояния - азарта, в котором игрок находится во время игры. Связи со случайностью, с которой напрямую связано понятие риска (и первичное французское jeu de hasard), здесь нет.

Законодательство об азартных играх стран ЕС дает очень хорошее определение понятия "азартная игра". Обобщенно азартная игра определяется как игра, в которой предлагается возможность получить выигрыш. Вместе с тем выигрыш полностью или преимущественно зависит от стечения обстоятельств или от неизвестного предстоящего события, которое не зависит от игрока; при этом по крайней мере один из игроков теряет свою ставку.

Однако, какими бы ни были формулировки, в них обязательно имеются три признака азартной игры:

1. Внесение ставки, имеющей денежную ценность (Игры "на интерес" или ради развлечения не является азартными).
2. Выигрыш должен определяться полностью или преимущественно случайностью, но не способностями или умениями игрока;
3. В случае выигрыша игрок получает материальный приз.

Впрочем, отдельные разновидности экономической деятельности могут формально иметь признаки азартной игры, но не быть таковыми по сути. Поэтому, во избежание применения законодательства об азартных играх к такой деятельности, принято специально определять нормы, которые выводят из-под действия законодательства об азартных играх личное страхование жизни, отдельные разновидности государственных займов, розыгрыши призов с рекламными целями, а также игры случая некоммерческого характера, участие в которых может принимать заранее определенное ограниченный круг лиц (например, азартная игра с целью финансирования определенного благотворительного мероприятия).

Азартные игры мастерства

Как показывает опыт, к определению азартной игры и ее разновидностей следует подходить очень основательно, поскольку любые неточности в конечном итоге порождают многочисленные споры между государством, операторами и игроками. В юридической практике одной из самых распространенных проблем, порожденных неоднозначным определением понятия азартной игры, является квалификация "игр мастерства".

Существенным признаком азартной игры является зависимость выигрыша от совпадения или случайности, а не от способностей или знаний игрока. Однако в некоторых видах азартных игр его умения и знания все же имеют очень большое значение. Поэтому законодательство отдельных стран различает игры случая (Game of chance) и игры мастерства (Game of skill). К последним относятся букмекерство и отдельные виды карточных игр (например, покер). Это различие имеет юридические последствия, которые иногда принципиально важны.

Покер: игра случая или игра мастерства?

В 2008 году немецкий суд признал, что покер является игрой случая, а не игрой умений и знаний (Административный суд Мюнстера, решение от 03.04.2008 г., № 9 L 13/08). Как следствие, игра в покер была разрешена только в государственных казино и не могла предлагаться онлайн.

В то же время 15.07.2014 Финансовый суд Мюнстера принял решение, которым определил, что профессиональные игроки в покер должны облагаться подоходным налогом с выигрыша. Таким образом, сложилась двузначная ситуация, когда налоговые органы рассматривают покер как игру мастерства - ведь только в таком случае выигрыши подлежат обложению подоходным налогом. А административные и регуляторные органы продолжают рассматривать покер как игру случая - что позволяет запрещать эту игру онлайн.

Также интересно отметить практику американских судов по квалификации игры в покер.

В решении от 21.08.2012 г. по делу "Соединенные Штаты против DiCristina" апелляционный суд Нью-Йорка поддержал аргументацию обвиняемого, что игра в покер является игрой мастерства, а не игрой случая. Это значит, что федеральное законодательство США об ответственности за проведение азартных игр в этом случае не подлежит применению.

В судебном решении было, в частности, указано, что покер является игрой мастерства, в которой "увеличение мастерства повышает шансы игрока на выигрыш и влияет на результат отдельных раскладов, а также серий раскладов", и что "игроки-эксперты в покере используют ряд способностей, включая оперирование числами, знание человеческой психологии, а также способность к наблюдательности и введению в заблуждение".

Это судебное решение позволило представителям игровой индустрии надеяться, что онлайн-покер наконец-то стал легальным. Впрочем, эти надежды оказались напрасными: в феврале 2014 года Верховный Суд США, без исследования природы игры в покер, отменил это решение, ссылаясь лишь на прямой запрет покера в соответствии с законодательством штата Нью-Йорк.

В этом аспекте интересно отметить, что споры о природе отдельных видов игры во избежание запретов имеют очень длительную историю. В средневековой Европе шахматы стали очень популярной и распространенной игрой на деньги. В связи с этим светская и церковная власти начали накладывать запреты на эту игру. Так, в 1061 году кардинал Дамиани своим указом запретил среди католического духовенства игру в шахматы, в которой он относился как к "выдумке дьявола" и "неприличной игре". Во исполнение этого указа епископ Флоренции был лишен сана за игру в шахматы. В свою защиту епископ заявлял, что шахматы требуют умений, а потому "не похожи на другие игры".

Налогообложение игорного бизнеса

Система налогообложения игорного бизнеса оказывает решающее влияние на его развитие: адекватная система налогообложения способствует выходу гемблинга из тени, что является обязательным условием здорового развития рынка игровых услуг. Таким образом, благоприятный налоговый климат приводит к значительному увеличению бюджетных поступлений, за исключением парадокса "змеи, которая ест свой хвост", когда государственные бюджеты теряют миллиардные поступления из сферы гемблинга в результате установления жестких налоговых условий.

Выбор основного налога для игорного бизнеса

В связи с тем, что игорный бизнес имеет ряд особенностей по сравнению с другими выдамы предпринимательской деятельности, различают три вида налогового регулирования игорного бизнеса:

1. общее, когда для гемблинга применяются те же правила, что и для других видов бизнеса, в том числе общий налог на прибыль и НДС;
2. специальное, когда для гемблинга применяется особая система начисления налогов - налог с оборота ставок или налог с валовой игровой прибыли;
3. комбинированное, когда наряду с общими правилами налогообложения для гемблинга применяются еще и специальные требования.

В ЕС преимущественно применяется специальный подход, а значит, наиболее распространенными видами налогов для гемблинга являются налог с оборота ставок и налог с валовой игровой прибыли.

Налог с оборота ставок (Tax on stakes или turnover tax) накладывается на всю сумму сделанных ставок у конкретного оператора. Другими словами - на всю сумму потраченных игроком денег, независимо от выигрыша.

В случае налога с валовой игровой прибыли (gross profits tax или gross gambling revenue, GGR) основой для налогообложения является разница между суммой всех сделанных ставок и суммой всех выплат игрокам за определенный отчетный период времени, которая определяется до вычета всех других расходов оператора.

В последние годы страны ЕС переходят на систему налога с валовой игровой прибыли (GGR) в связи с тем, что такой подход к налогообложению гемблинга зарекомендовал себя как наиболее релевантный для этой сферы. Дело в том, что налог с оборота ставок не учитывает специфику некоторых видов гемблинга.

С одной стороны, для игр, которые имеют постоянный процент вероятности выигрыша/проигрыша, налог с оборота ставок действительно является релевантным. Например, для лотерей и других видов игр, функционирующих на основе программы, которая действует как генератор случайных чисел, или для тотализатора, где ставка оператора за организацию подобного тотализатора является постоянной величиной. Это связано с тем, что для таких видов гемблинга прибыль оператора зависит только от числа игроков и размера их вложений, и, таким образом, наблюдается стабильность доли общего процента прибыли оператора от общего оборота ставок игроков.

В то же время для других видов гемблинга (например, для букмекерства) налог с оборота ставок не является релевантным. Почему?

• Во-первых, процент прибыли оператора от общего оборота ставок не является постоянным.
• Во-вторых, такие виды гемблинга являются низкомаржинальными. Например, средняя маржа для букмекерства составляет 5-7%, тогда как в лотереях маржа достигает 30-60%.
• В-третьих, как правило, сумма сделанных игроками ставок не соответствует сумме денег, которые реально поступили на счет оператора, ведь игрок может использовать для дальнейших ставок те же деньги, которые он выиграл, не извлекая их со своего счета. В результате оборот ставок будет значительно превышать реальную сумму средств, которые зашли на счет оператора.

Таким образом, для вышеупомянутых видов гемблинга налог с оборота ставок является коммерчески непосильным, поскольку не позволяет выходить с конкурентными предложениями на низкомаржинальный рынок. Стоит также отметить, что маркетинговые расходы (бонусы, бесплатные фишки, фриспины и т.д.), которые сами по себе не являются выигрышем игрока, как правило, не учитываются в общих расходах при расчете валовой игровой прибыли.

В странах ЕС ситуация со специальными налогами для игорного бизнеса имеет такой вид:

В качестве примера негативного опыта применения налога с оборота ставок к отдельным видам гемблинга можно привести опыт Франции. В 2010 году, когда для онлайн-операторов букмекерских услуг был введен режим лицензирования, Франция установила высокие ставки налога с оборота ставок. В результате этого лицензированные национальные операторы проиграли конкурентную борьбу теневым и оффшорным операторам - легальный рынок сократился до 30% от общего рынка. Соответственно, запланированные бюджетные поступления от гемблинг-индустрии не были получены, и в 2014 году правительство Франции публично признало, что налоговый режим для гемблинга потерпел поражение.

Другой поучительный пример может проиллюстрировать Болгария. Когда правительство установило ставку налога на гемблинг 15% с валового оборота ставок, практически все национальные операторы ушли с рынка, поскольку такое налоговое бремя было коммерчески непосильным. Уже через несколько лет правительство осознало свою ошибку, и вместо 15%-го налога с оборота ставок ввело налог с валовой игровой прибыли в размере 20%. Как следствие, большая часть операторов игорного бизнеса вернулась на рынок Болгарии даже несмотря на то, что ставка с валовой игровой прибыли была достаточно высокой.

Самый выгодный подход

Итак, для развития легального игорного бизнеса и превращение его в весомую статью бюджетных поступлений необходимо использовать дифференцированный подход, при котором к играм случая (лотереи, казино, игровые автоматы) следует применять налог с оборота ставок, который бы коррелировался с размером маржи оператора.

Для других видов гемблинга (в частности, для букмекерской деятельности, которая занимает наибольшую долю рынка игровых услуг) в связи с их низкой маржинальностью можно применять налог с оборота ставок, однако не выше 4-5%.

В то же время, учитывая европейский опыт и исходя из принципов разумности и справедливости, более передовым является установление налога с валовой игровой прибыли (GGR), причем ставка должна быть в пределах 10-20%.

Среди стран ЕС, по мнению экспертов и по объемам бюджетных поступлений, примером эффективной налоговой политики в сфере игорного бизнеса можно назвать Великобританию, Мальту, Бельгию, Латвию, Кипр.

Дело «Royal Scandinavian Casino против Дании»

В сентябре 2014 года Суд ЕС своим решением подтвердил соответствие праву ЕС налогового законодательства Дании в вопросе двухуровневого налогообложения сферы азартных игр.

В Дании была введена система налогообложения валовой игровой прибыли, в соответствии с которой деятельность онлайн-операторов игровых услуг облагается налогом в размере 20%, тогда как гемблинг-операторы, предоставляющие услуги офлайн (в помещениях) должны были платить 45%. В связи с этим, компания Royal Scandinavian Casino обратилась в Суд ЕС с требованием уравнять налоговую нагрузку онлайн- и офлайн-операторов, обосновывая свои требования тем, что такая дифференциация составляет непрямую помощь онлайн-операторам со стороны государства, нарушает правила честной конкуренции.

Правительство Дании, со своей стороны, аргументировало такое отличие в ставках налогов тем, что онлайн-операторам в сети Интернет приходится конкурировать с гемблинг-операторами из других стран, и поэтому такая двухуровневая система на самом деле ставит онлайн- и офлайн-операторов в равные условия. По сути, таким шагом правительство Дании совершило стимулирование внутренних операторов игровых услуг онлайн.

В результате Суд ЕС вынес решение в пользу правительства Дании.

Итоги

Мы попытались проанализировать ключевые вопросы, возникающие в процессе легализации игорного бизнеса, и определить ключевые принципы, которых следует придерживаться, чтобы учесть позитивный и негативный опыт правового регулирования азартных игр как стран Европейского Союза, так и стран постсоветского пространства. Анализ опыта правового регулирования сферы азартных игр свидетельствует о следующем:

• Во многих странах европейского континента игорный бизнес является легальным и бюджетообразующим сектором экономики. Соответствующая деятельность регулируется на законодательном уровне.
• Любые моратории на игровую активность не являются эффективным инструментом регулирования такой сферы жизни человека как "игра", особенно в условиях доступности таких развлечений в сети Интернет и в соседних странах.
• Защитить уязвимую часть общества от рисков, связанных с возникновением зависимости от азартных игр, возможно только через урегулирование этой сферы жизни общества. Причем исключительно в условиях, когда игорный бизнес работает в правовом поле, чувствует присутствие регулятора и конкурентное давление. Такие условия создают для игорного бизнеса реальные стимулы соблюдать требования закона и принципы социально-ответственной игры.
• Тотальный запрет азартных игр - это путь к укреплению коррупционной составляющей в деятельности правоохранительных органов и тенизации азартных игр с последующим использованием подпольных азартных игр организованной преступностью.
• Запрет азартных игр негативно влияет на развитие других секторов экономики - туризма, коневодства, профессионального спорта, спортивной аналитики и спортивных СМИ.
• Запрет азартных игр в определенной стране непременно приводит к оттоку финансов из этого государства в страны, в которых азартные игры легальны, поскольку игроки удовлетворяют свою потребность в этих странах непосредственно или через Интернет. 

Следите за новостями в европейском гемблинге вместе с Casinoz.